Editorial 36: Una Política de subsidios más allá de normativa
Por Gabriella Guerrero
Magíster en Políticas Públicas
De forma general, la dependencia mundial hacia los hidrocarburos ha sido una tendencia que ha tomado fuerza a partir de los años 70s. En el caso ecuatoriano, el Boom Petrolero se produce justamente en el periodo de 1972-1980, donde Ecuador potencializó por completo su industria (Salgado et al. 1989). Su alta producción y extracción que permitió su desarrollo y la implementación de ciertas medidas gubernamentales enfocadas a ganar mayor participación y aceptación de la ciudadanía en el tema. Es más, una medida adoptada que rápidamente ganó el apoyo de la gente fue la implementación de una política orientada al uso de subsidios.
“Este subsidio se crea a partir de los años setenta, época en donde se dio un incremento importante del precio del petróleo. Es así, que, en 1974, en la dictadura del gobierno del general Rodríguez Lara, se dio paso al subsidio al diésel; en un principio este subsidio tenía como destinatarios a los militares para uso de sus medios de transporte; sin embargo, luego se extendió a subsidiar tanto al transporte público y privado” (Tobar, 2020)
Dentro de la finalidad que tienen los subsidios es reducir económicamente un determinado precio para que este se encuentre por debajo del precio de mercado y de esta manera provocar que los consumidores adquieran un producto a menor costo a través de una ayuda indirecta por parte del Estado (Riedy, 2001). Los gobiernos de turno han sabido ver esta como una forma de “inversión social” (Vega, 2016) que ayudan a multiplicar sus posibilidades de mantener la popularidad a lo largo de su periodo. Por tanto, los subsidios hacen referencia a un tipo de prestación asistencial de carácter público (OLADE, 2007); sin embargo, debido a sus implicaciones económicas, este tipo de medidas deben prevalecer solamente por un determinado tiempo. En pocas palabras, el objetivo del subsidio no es más que una herramienta que permite regular en cierta forma al mercado, hasta que se alcance el equilibrio requerido y entonces este debe ser retirado o reducido; dependiendo de las circunstancias del Estado.
Como el subsidio termina siendo finalmente un dinero colocado por el gobierno para la reducción del costo real del producto ofertado, por ende, hay que analizar la cartera de Estado y tener claro el objetivo por el que se implementa el subsidio. En el mejor de los casos la política aplicada deberá tener claro quién es su beneficiario y el tiempo estimado que requerirá para alcanzar su objetivo. En Ecuador, la evidencia histórica demuestra que la política de subsidios ha sido abandonada, pues no se ha hecho un seguimiento sobre su efectividad en el tiempo y a su vez, es dudoso si el fin de su implementación tuvo alguna vez un objetivo que no fuera político.
Parte del fallo de la política surge en el uso que se le ha dado a este instrumento, puesto que cada vez que un gobierno ha manipulado la política de subsidios se ha topado con graves levantamientos sociales de diversos sectores del país. Finalmente, el costo de la eliminación de los subsidios se ha vuelto sumamente oneroso, tanto para el consumidor final como para el propio Estado. El ejemplo más reciente data de octubre de 2019, donde la capital soportó manifestaciones sociales por aproximadamente 11 días y una gran conmoción a nivel nacional. “La eliminación de los subsidios a los combustibles, sin compensación o focalización, afecta de manera negativa a los hogares más vulnerables del país” (BID, 2019).
Los gobiernos han basado sus cambios en la política a través del respaldo normativo que nace desde la propia Constitución de la República (ConsE2008) frente al poder de decisión del Estado en torno al sector estratégico del país: “Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, (…)” (Conse2008, Art.313). Por tanto, la administración pública ha basado sus acciones en el derecho de decisión que prevé la Constitución, dejando de lado factores importantes como la propia realidad de la ciudadanía, la falta de empleo, el encarecimiento de productos, la inflación, entre otros. Este tipo de toma de decisiones desde la centralidad del Estado, sin una previa socialización o construcción de una política alternativa con el propio beneficiario, ha sido un importante detonante en el rechazo de la eliminación de la actual política.
En cierta medida la política se ha trasladado a ser un factor netamente de política fiscal[1]. En general, el desarrollo de las economías funciona de manera cíclica, donde se puede identificar variaciones en torno a momentos de expansión, inestabilidad, bonanza, recesión y otros (Pacheco, 2006). La política fiscal del Ecuador se ha visto enmarcada muchas veces en un manejo cuestionable de las finanzas del Estado, en el que los casos de corrupción han sido abundantes y la mala administración pública, una constante. Los subsidios se suman a los cálculos para la proforma del Presupuesto General del Estado (PGE), en arras de estimar cuanto representarán en ingresos y gastos para el Estado[2], pero no necesariamente el impacto real en los hogares. El manejo irresponsable de la política había devengado que para 2019 el subsidio total a combustibles y electricidad representara aproximadamente un 7% del gasto público anual en Ecuador (BID, 2019).
A largo del periodo presidencial de Lenin Moreno Garcés se planteó que era insostenible mantener la política de subsidios en una economía tan desgastada. En el año 2018 mediante el Decreto Ejecutivo 490 del 23 de agosto se hace una primera reforma al Reglamento Sustitutivo para la Regulación de Precios de los derivados de Hidrocarburos, con la finalidad de reducir el valor subsidiado a la gasolina super. Más adelante otros Decretos Ejecutivos[3] permitirían la continuidad en el incremento progresivo del valor real del derivado del petróleo, hasta llegar finalmente a un momento crucial en la historia con el Decreto 883. Este último decreto apelaría al alza de los precios de las gasolinas extra, ecopaís y diésel, liberando de esta forma el precio de los combustibles y eliminando por ende los subsidios, que desencadenaría la ola subsiguiente de protestas.
OLADE. (junio de 2007). Focalización de los Subsidios a los combustibles de América Latina y El Caribe. Organización Latinoamericana de Energía. Quito. Pacheco, Diana. (2006). Ecuador: Ciclo Económico y Política Fiscal. Banco Central del Ecuador. Recopilado el 18 de marzo de 2022 en: https://contenido.bce.fin.ec/documentos/PublicacionesNotas/Catalogo/Cuestiones/XXII-III-01PACHECO.pdf Riedy, Chris. (2001). Public Subsidies and Incentives to Fossil Fuel Production and Consumption. Institute for Sustainable Future. Draft Discussion Paper Mimeo. Australia. Salgado, Germán. Maldonado, Carlos. Schettini, Rosa. Et al. (1989). La investigación económica del Ecuador. Antología de las Ciencias Sociales. ILDIS. Quito. Schaffitzel, Michael. Jakob, Rafael. Soria, Adrien et al. (julio de 2019). ¿Pueden las transferencias del gobierno hacer que la reforma de los subsidios energéticos sea socialmente aceptable?: un estudio de caso sobre Ecuador. Banco interamericano de Desarrollo. División de Cambio Climático. Documento Nro. IDB-WP-1026. Recopilado el 22 de marzo de 2022 en: https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Pueden_las_transferencias_del_gobierno_hacer_que_la_reforma_de_los_subsidios_energ%C3%A9ticos_sea_socialmente_aceptable_Un_estudio_de_caso_sobre_Ecuador.pdf Tobar, Luis. (2020). Los subsidios en el Ecuador. Universidad Politécnica Salesiana. 1, 7. Recopilado el 21 de marzo de 2022 en: https://www.researchgate.net/publication/341882835_LOS_SUBSIDIOS_EN_EL_ECUADOR Vega, Lisbeth. (2016). Análisis de los subsidios en el Ecuador. Recopilado el 21 de marzo de 2021 en: https://www.academia.edu/13152701/AN%C3%81LISIS_DE_LOS_SUBSIDIOS_EN_EL_ECUADOR
- Normativa:
Código Orgánico De Planificación y Finanzas Públicas. Publicado el 27 de octubre de 2010. Registro Oficial Suplemento 306. Ley 0. Última reforma el 29 de noviembre de 2021. Vigente. Constitución de la República del Ecuador. Publicado el 20 de octubre de 2008. Registro Oficial 449. Última reforma el 25 de enero de 2021. Vigente Decreto Ejecutivo Nro.490. (23 de agosto de 2018). Palacio Nacional. Presidente de la República del Ecuador, Lenin Moreno Garcés. Quito. Decreto Ejecutivo Nro.399. (15 de mayo de 2018). Palacio Nacional. Presidente de la República del Ecuador, Lenin Moreno Garcés. Quito. Decreto Ejecutivo Nro.491. (23 de agosto de 2018). Palacio Nacional. Presidente de la República del Ecuador, Lenin Moreno Garcés. Quito. Decreto Ejecutivo Nro.500. (14 de septiembre de 2018). Palacio Nacional. Presidente de la República del Ecuador, Lenin Moreno Garcés. Quito. Decreto Ejecutivo Nro.883 (02 de octubre de 2019). Palacio Nacional. Presidente de la República del Ecuador, Lenin Moreno Garcés. Registro Oficial Nro.5.Quito. Reglamento de Regulación de Precios de Derivados de Petróleo. Publicado el 02 de agosto de 2005. Registro Oficial 73. Decreto Ejecutivo 338. Última reforma 11 de noviembre 2021. Vigente
[1] “Art. 285 (…) 2. La redistribución de ingresos por medio de transferencias, tributos, subsidios adecuados” (ConsE2008) [2] Véase en el Art. 99 del Código Orgánico de Planificación de Finanzas Públicas (COPFP) [3] Los decretos subsiguientes como el DE Nro.491 y Nro. 500 se encargará de la optimización institucional que permitan un mejor cumplimiento de las prioridades del gobierno, buscando reducir la alta variedad de ministerios que se encontraban listados en dicha época y creando el Ministerio de Energías y Recursos Naturales No Renovables. Por otro lado, el DE Nro.500 seguirá reduciendo el monto del subsidio.
